Bericht der Alterssicherungssysteme III.5 Einbeziehung weiterer Gruppen in die gesetzliche Rentenversicherung
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Bericht der Alterssicherungssysteme
III.5 Einbeziehung weiterer Gruppen in die gesetzliche Rentenversicherung
Empfehlung 21
Die Kommission sieht eine Erwerbstätigenversicherung, in die neben abhängig Beschäftigten auch Selbständige, Beamte, Abgeordnete und Vorstände von Aktiengesellschaften einbezogen sind, als Idealbild der Alterssicherung an.
Mit einer Erwerbstätigenversicherung, in die neben abhängig Beschäftigten auch Selbständige, Beamte, Abgeordnete und Vorstände von Aktiengesellschaften einbezogen werden, würden nicht nur Sicherungslücken geschlossen, sondern auch Anpassungen der Alterssicherung an Veränderungen im Arbeitsmarkt erleichtert, einschließlich häufiger Wechsel zwischen verschiedenen Formen der Erwerbstätigkeit. Ein einheitliches Recht ließe sich auch besser politisch steuern. Auch könnte der als ungerecht wahrgenommenen Differenzierung in der Alterssicherung unterschiedlicher Berufsgruppen begegnet werden. Zudem könnte die Finanzlage der DRV durch Einführungsgewinne über einen möglicherweise langen Übergangszeitraum gestärkt werden. Da die DRV auch Lebensrisiken wie Erwerbsminderung abdeckt, würde zudem der Risikopool erweitert und die Resilienz des Umlagesystems verbessert.
Angesichts der starken Pfadabhängigkeit des Systems der Alterssicherung wird das Idealbild einer Erwerbstätigenversicherung in absehbarer Zeit womöglich schwer zu erreichen sein. Es dient gleichwohl als Orientierung.
Empfehlung 22
Die Kommission empfiehlt, künftig alle nicht obligatorisch abgesicherten Selbständigen, die ihre Tätigkeit ab einem Stichtag neu aufnehmen, verpflichtend und ohne Opt-out in die GRV einzubeziehen. Die Versicherungspflicht sollte auch alle Personen umfassen, die bereits jetzt eine selbständige Beschäftigung ausüben. Ihnen soll jedoch ein voraussetzungsloses Herausoptieren ermöglicht werden.
Ausgangslage
Versicherungspflichtig in der GRV sind bislang nur einzelne Gruppen von Selbständigen, etwa aus den Bereichen Landwirtschaft, Kunst oder Publizistik; dabei gelten unterschiedliche, an die Selbstständigkeit angepasste Finanzierungsregeln. Zwar betreibt nur ein kleiner Teil der Selbständigen keinerlei Altersvorsorge, verlässliche Daten zum Umfang privater Vorsorge fehlen jedoch. Freiberufler sind meist über berufsständische Versorgungswerke ausreichend abgesichert. Dennoch sind viele Selbständige im Alter auf Grundsicherung (SGB XII) angewiesen.
Vorgeschlagene Maßnahme
Die Kommission empfiehlt, dass künftig alle nicht obligatorisch abgesicherten Selbständigen ab einem Stichtag verpflichtend, also ohne Möglichkeit zum Opt-out, in der GRV versichert werden sollen. Damit sollen potenzielle Schutzlücken in der Altersvorsorge geschlossen und die Lebensstandardsicherung im Alter auf individueller Ebene erleichtert werden. Zugleich wird die GRV als System gestärkt, wenn der Kreis der Versicherten breit gefasst wird.
Die Verbeitragung soll sich am Regelbeitrag für die Pflichtversicherung von Handwerkern orientieren. Wahlweise könnten Selbständige auch einen Beitrag entrichten, der sich an ihrem steuerpflichtigen Einkommen orientiert, um eine wirtschaftliche Überlastung für jene zu vermeiden, deren Einkünfte deutlich unter der Bezugsgröße liegen.
Um Gründungen zu erleichtern, soll eine Karenzzeit von drei Jahren gelten, in der nur der halbe Regelbeitrag zu entrichten ist. Eine Verkettung von Neugründungen soll keine weitere Karenzzeit ermöglichen; als neu kann folglich nur die erstmalige Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit im Verlauf des Erwerbslebens gelten.
Die Kommission plädiert dafür, auch Selbständige im Bestand in den Kreis der Pflichtversicherten einzubeziehen, die bei Einführung der Regelung bereits selbständig tätig sind. Ihnen sollte aber die Möglichkeit eines voraussetzungslosen Opt-out eingeräumt werden. Auf diese Weise würde bestehenden Altersvorsorgeverträgen Rechnung getragen werden.
Auswirkungen und Umsetzung Eine Pflichtversicherung für Selbständige würde zunächst Einführungsgewinne erzeugen; der Beitragssatz könnte mittelfristig um 0,5 Prozentpunkte sinken, das Sicherungsniveau um bis zu 0,5 - 0,6 Prozentpunkte erhöht werden. Langfristig relativieren sich diese Gewinne, weil Selbständige Anwartschaften aufbauen, die später zu Leistungsansprüchen werden. Eine Pflichtversicherung wird die Abgrenzung zwischen Arbeitnehmenden und Selbständigen im Rentenrecht erleichtern. Eine obligatorische Alterssicherung reduziert das Risiko der Altersarmut, besonders für Selbständige mit schwankenden Einkommen, die bislang wenig vorsorgen. Die Empfehlung ist sofort und ohne Übergangsfristen umsetzbar.
Empfehlung 23
Die Kommission empfiehlt, Reformen, die in der GRV erfolgt sind oder noch vorgenommen werden, wirkungsgleich auf die Beamtenversorgung zu übertragen. Zudem sollte die Zahl der Verbeamtungen deutlich reduziert werden. Bund und Länder sollten sich verpflichten, ausreichende Rücklagen für die Pensionen zu schaffen, um die Entscheidung der Verbeamtung finanzneutral im Hinblick auf die Alterssicherungsaufwendungen zu gestalten.
Ausgangslage
Anders als die Leistungen der GRV bemisst sich die Beamtenversorgung nach den ruhegehaltsfähigen Bezügen aus dem letzten Amt, sofern dies vor der Pensionierung mindestens zwei Jahre lang ausgeübt worden ist. Der Ruhegehaltshöchstsatz von 71,75 Prozent der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge wird nach 40 Jahren erreicht (1,79 Prozentpunkte pro Jahr). Die Diskrepanz zum Sicherungsniveau der GRV wird oft als ungerecht empfunden, wobei die Doppelfunktion der Beamtenversorgung als Regelabsicherung (wie in der GRV) und als zusätzliche Altersversorgung durch die Arbeitgeber (wie in der bAV) dabei unbeachtet bleibt.
Die oft geforderte Eingliederung der Beamtinnen und Beamten in die GRV ist an hohe verfassungsrechtliche Hürden gebunden. Zum einen steht die Beamtenversorgung als „hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums“ (Artikel 33 Absatz 5 Grundgesetz) unter verfassungsrechtlichem Schutz. Das Bundesverfassungsgericht hat den dabei zu beachtenden Grundsätzen insbesondere die Versorgung aus dem letzten Amt, die Beitragsfreiheit und die Amtsangemessenheit der Versorgung zugeordnet. Zum anderen liegt das Beamtenrecht – mit Ausnahme der Beamtinnen und Beamten des Bundes – in der Zuständigkeit der Länder. Eine bundesweite Vereinheitlichung der Alterssicherung der Beamtinnen und Beamten könnte sich daher über einen langen Zeitraum erstrecken oder – aus Gründen des Wettbewerbs um die Gewinnung von Personal für den öffentlichen Dienst – ganz unterbleiben.
Die Versorgung von Personen im Beamten-, Richter- und Soldatenverhältnis sowie von Beschäftigten der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts wird aus den Haushalten der jeweiligen Dienstherren finanziert. Zusätzlich bilden der Bund und viele Länder Rücklagen für ihre Versorgungszusagen. Wegen der verfassungsrechtlich gebotenen Beitragsfreiheit der Beamtenversorgung müssten bei einer Einbeziehung der Beamtenverhältnisse in die GRV die Rentenversicherungsbeiträge durch den Dienstherrn voll getragen werden oder die Besoldung so angehoben werden, dass ein von Beamtinnen und Beamten selbst zu tragender Arbeitnehmeranteil des Rentenbeitrags kompensiert würde. Bund und Länder müssten in einer jahrzehntelangen Übergangsphase der Doppelbelastung sowohl die Pensionen aller bisherigen Versorgungsempfangenden und Beamtinnen und Beamten als auch die Rentenbeiträge für die neuen Beamtinnen und Beamten finanzieren. Durch die höhere Lebenserwartung können auf Dauer auch zusätzliche Belastungen für die GRV entstehen. Eine nachhaltige finanzielle Entlastung der GRV wäre deshalb nicht möglich.
Das Recht des öffentlichen Dienstes ist jedoch nicht veränderungsfest, sondern unter Beachtung der Grundsätze des Berufsbeamtentums fortzuentwickeln. Um den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu erweitern, wäre eine Verfassungsänderung zulässig. Zur Lösung der finanzpolitischen Probleme ist ein zweistufiges Modell denkbar, nach dem Beamtinnen und Beamte in der GRV pflichtversichert und die Differenz zur Versorgung aus dem letzten Amt als zweite Säule durch den Dienstherrn organisiert würde. Durch separierte Rentenkassen ließe sich zugleich vermeiden, dass durch die höhere Lebenserwartung von Beamtinnen und Beamten über die lange Sicht zusätzliche Belastungen für die GRV entstehen. Das umzusetzen wäre ebenso wie eine Verfassungsänderung Gegenstand eines langfristigen Prozesses.
Vorgeschlagene Maßnahme
Um die Belastung der öffentlichen Haushalte durch die Beamtenpensionen künftig zu verringern und Beamtinnen und Beamte in Reformen des sonstigen Alterssicherungssystems einzubeziehen, empfiehlt die Kommission verschiedene Maßnahmen.
So sollten Bund und Länder die Anzahl ihrer Verbeamtungen deutlich einschränken. Der Funktionsvorbehalt (Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse) sollte sich auf die hoheitlichen Aufgaben beschränken, die mit Grundrechtseingriffen im engeren Sinne verbunden sind, das heißt öffentliche Gewalt, Befehl und Zwang (Eingriffsverwaltung).
Außerdem sollten sich Bund und Länder verpflichten, bei weiterhin vorgenommenen Verbeamtungen ausreichende Rücklagen für die späteren Pensionen zu schaffen. Dadurch würden zukünftige Versorgungslasten angemessen vorfinanziert und derzeit bestehende Fehlanreize bei Entscheidungen für Verbeamtungen vermieden.
Alle bereits erfolgten sowie künftigen Anpassungen des Rentenrechts sollten wirkungsgleich auf die Beamtinnen und Beamten übertragen werden. Dies betrifft Änderungen der Regelaltersgrenze und der Rentenanpassung. So wurde das Rentenniveau seit dem Jahr 2000 durch Änderungen der Rentenanpassungsformel um rund zehn Prozent reduziert, der für Beamtenpensionen maßgebliche Ruhegehaltshöchstsatz lediglich um fünf Prozent. Dieser Unterschied sollte ausgeglichen werden.
Die Kommission plädiert zudem für eine Verlängerung der Wartezeit für die Versorgung aus dem letzten Amt von derzeit zwei Jahren auf fünf bis zehn Jahre. Im Vergleich zum Rentenrecht, bei dem die Rentenhöhe vom Entgeltverlauf während der gesamten Erwerbsbiografie abhängt, erscheint diese Regelung als besonders begünstigend. Zwar hatte das Bundesverfassungsgericht bereits die 1999 beschlossene Verdoppelung der Wartezeit von einem auf zwei Jahre äußerst kritisch gesehen. Der Zeitablauf und die seither eingetretenen Änderungen der gesamtgesellschaftlichen Lage gebieten jedoch eine rechtliche Neubewertung.
Auswirkungen und Umsetzung
Die Vorschläge zur wirkungsgleichen Übertragung von Reformen der GRV auf die Beamtenversorgung betreffen neue Beamtinnen und Beamte ebenso wie Personen, die bereits im Beamtenverhältnis stehen. Die Einschränkung von Verbeamtungen und die Bildung ausreichender Rücklagen für zukünftige Pensionsansprüche können ab sofort umgesetzt werden. Eine wirkungsgleiche Übertragung von Reformen im Bereich der GRV sollte zeitnah vorgenommen werden. Zeitnah könnte auch ein Prozess eingeleitet werden, um den Nachholbedarf gegenüber bereits erfolgten Reformen der GRV, ggf. schrittweise, einzulösen.
Empfehlung 24
Die Kommission empfiehlt, Abgeordnete des Deutschen Bundestages und der Landesparlamente in den Kreis der Pflichtversicherten in die GRV einzubeziehen.
Ausgangslage
Abgeordnete erhalten eine Altersentschädigung, die sich in der Regel nach der Dauer der Zugehörigkeit zum Parlament richtet. Es bestehen starke Unterschiede zwischen Bund und den einzelnen Ländern im Hinblick auf die Mindestdauer des Mandats, die Höhe der Versorgungsbezüge und das frühestmögliche Eintrittsalter. Wegen der geringen Anwartschaftszeiten und den als hoch wahrgenommenen Entschädigungen steht die Versicherungsfreiheit von Abgeordneten in der GRV in der Kritik.
Vorgeschlagene Maßnahme
Die Kommission empfiehlt, Abgeordnete zeitnah in die GRV einzubeziehen. Um die dabei entstehende Versorgungslücke auszugleichen, soll eine Zusatzversorgung eingerichtet werden.
Eine Alternative wäre mindestens eine wirkungsgleiche Übertragung der Dämpfung bei den Rentensteigerungen auf die Altersentschädigung von Abgeordneten.
Auswirkungen und Umsetzung Die vorgeschlagene Änderung wäre ab der nächsten Legislaturperiode umsetzbar. Sie wäre vom Bund für die Abgeordneten des Bundestags, von den Ländern für die Abgeordneten der Landtage umzusetzen, sodass die Gleichstellung mit anderen gesetzlich Versicherten sich unter Umständen über einen längeren Zeitraum erstrecken könnte. Die Maßnahme betrifft alle Abgeordneten des Deutschen Bundestages und der Landesparlamente. Die Auswirkungen auf die finanzielle Entwicklung der GRV, etwa den Beitragssatz und das Rentenniveau, sind angesichts der Anzahl von Abgeordneten vernachlässigbar.
Empfehlung 25
Die Kommission empfiehlt, Vorstände von Aktiengesellschaften in den Kreis der Pflichtversicherten in die GRV einzubeziehen.
Ausgangslage
Mitglieder der Vorstände von Aktiengesellschaften sind für ihre Vorstandstätigkeit nicht versicherungspflichtig in der GRV. Die Regelung wird begründet mit ihrer wirtschaftlich starken Stellung, durch die sie nicht des Schutzes der Solidargemeinschaft bedürfen.
Vorgeschlagene Maßnahme
Die Kommission empfiehlt, künftig auch Mitglieder des Vorstands von Aktiengesellschaften in die GRV einzubeziehen.
Die Kommission sieht eine Erwerbstätigenversicherung als Idealbild der Alterssicherung an (siehe Empfehlung 21). Keine Gruppe müsste sich im Zuge von Reformdiskussionen über einzelne Teilsysteme benachteiligt fühlen.
Auswirkungen und Umsetzung
Die Maßnahme betrifft alle Vorstände von Aktiengesellschaften und kann unmittelbar umgesetzt werden. Die Auswirkungen auf die finanzielle Entwicklung der GRV sind angesichts der geringen Anzahl von Vorstandsmitgliedern vernachlässigbar.
Empfehlung 26
Die Kommission empfiehlt, geringfügige Beschäftigungsverhältnisse (Minijobs) ohne Opt-out-Möglichkeit in die GRV einzubeziehen und ihren steuer- und sozialversicherungsrechtlichen Sonderstatus abzuschaffen. Ausnahmen sollten nur noch für Schülerinnen und Schüler vorgesehen werden. In der Folge erübrigt sich auch die gesonderte Berechnung der beitragspflichtigen Einnahmen im Übergangsbereich (Midijobs).
Ausgangslage
Geringfügige Beschäftigungsverhältnisse (Minijobs) sind versicherungspflichtig in der GRV. Es besteht jedoch die Möglichkeit zum Opt-Out, die sehr oft genutzt wird. Zudem sind Arbeitnehmende auch von anderen Sozialbeiträgen und von der Einkommensteuer befreit, während die Arbeitgeber eine pauschale Abgabe entrichten. Der Gesetzgeber geht von einem fehlenden Sicherungsbedürfnis aus, da diese Beschäftigungsverhältnisse lediglich einen Hinzuverdienst darstellen. Tatsächlich bergen Minijobs ein erhebliches Armutsrisiko, insbesondere für Frauen. Die Entgeltgrenze beeinträchtigt ihre Anreize, die Erwerbstätigkeit auszudehnen, wenn der Betreuungsbedarf der Kinder altersbedingt zurückgeht. Minijobs werden dadurch zur dauerhaften, sozial kaum abgesicherten Beschäftigungsform. Die Fehlanreize werden durch das Zusammenwirken zwischen dem Opt-out aus der GRV, Versicherungsfreiheit in den sonstigen Zweigen der Sozialversicherung, Ehegattensplitting und begünstigter Familienversicherung in der GKV verstärkt.
Um den Übergang aus Minijobs in eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zu erleichtern, hat der Gesetzgeber zudem den Übergangsbereich (Midijobs) geschaffen. Für Beschäftigte mit einem Einkommen zwischen 603,01 Euro und 2.000 Euro erfolgt ein Beitragsrabatt in der Sozialversicherung, der jedoch keine verringerten Rentenanwartschaften zur Folge hat. Die Entlastung von Beiträgen wird als wenig zielgenau kritisiert, da sie nicht nach Stundenlohn oder Haushaltseinkommen differenziert. Zudem birgt sie Fehlanreize zugunsten einer begrenzten Teilzeitbeschäftigung und hat erhebliche Mindereinnahmen für die Sozialversicherung zur Folge.
Vorgeschlagene Maßnahme
Die Kommission schlägt vor, die Opt-out-Möglichkeit für Minijobs in der GRV zu beenden. Mit Rücksicht auf die Beschäftigungswirkungen und die Auswirkungen auf die Finanzen der Sozialversicherungszweige sowie das Steueraufkommen sollte der gesamte steuer- und sozialversicherungsrechtliche Sonderstatus von Minijobs abgeschafft werden. Lediglich für Schülerinnen und Schüler kann es Ausnahmen geben, da bei ihnen keine Gefahr einer Verstetigung der begrenzten Arbeitsmarktteilnahme besteht.
Die Kommission schließt sich damit den Empfehlungen der FinanzKommission Gesundheit und der Kommission zur Sozialstaatsreform an, die beitragsrechtliche Begünstigung von Minijobs zu reduzieren, diese verstärkt in die Sozialversicherung zu überführen und Anreize für die Ausübung einer vollzeitnahen Beschäftigung zu setzen.
In der Folge entfällt auch die Notwendigkeit für eine gesonderte Berechnung der beitragspflichtigen Einnahmen im Übergangsbereich (Midijobs).
Auswirkungen und Umsetzung
Die Maßnahme betrifft Personengruppen, die derzeit verstärkt geringfügig beschäftigt sind, insbesondere Studierende, Rentenbeziehende, Frauen im Erwerbsalter, sowie Beziehende von Grundsicherungsleistungen. Ihre Einbeziehung in die GRV ohne Opt-out-Möglichkeit trägt dazu bei, Armutsrisiken und geschlechtsspezifische Ungleichheiten zu reduzieren.
Betroffen sind zudem Beschäftigte mit Einkommen im Übergangsbereich (Midijobs). Mit dem Wegfall des Übergangsbereichs würden Geringverdienende stärker mit Sozialversicherungsbeiträgen belastet. Die Kommission betont jedoch, dass Umverteilung und eine kohärente Entlastung von Geringverdienenden im Steuerrecht und durch steuerfinanzierte Leistungen zielgenauer zu erreichen sind.
Die Maßnahmen können Erwerbsanreize stärken und über höhere Beiträge Mehreinnahmen in der GRV generieren.
Die Empfehlung ist sofort und ohne Übergangsfristen umsetzbar.
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Die Risikoversicherung ohne Risiko für Sie: Hannoversche Leben
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